2011年的全國“兩會”即將召開，其中最重要的議題應(yīng)當(dāng)是審議“十二五”規(guī)劃。在“十二五”規(guī)劃中，4項(xiàng)污染物到底分別要減多少，國家將會出臺哪些政策保證減排指標(biāo)完成，將成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　“十一五”期間，雖然兩項(xiàng)污染物減排指標(biāo)均得以完成，但其過程一波三折。尤其是國際金融危機(jī)襲來時(shí)，一些人提出了為保增長還要不要搞減排的問題，臨近減排指標(biāo)完成之際，“十二五”期間要不要繼續(xù)設(shè)定減排硬指標(biāo)也備受關(guān)注。由此看來，很多地方是把減排作為短期政策來看待的。
　　從我國的污染現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢來看，減排不應(yīng)是權(quán)宜之計(jì)，而是必須長期堅(jiān)持的環(huán)保戰(zhàn)略。因此，推進(jìn)污染減排制度化、常規(guī)化，避免運(yùn)動(dòng)式減排、臨時(shí)搞突擊，制定一系列長效機(jī)制十分有必要。業(yè)內(nèi)人士希望，減排法制化能夠成為今年全國“兩會”人大代表和政協(xié)委員們的一個(gè)議題。
　　明確規(guī)定政府責(zé)任
　　自2010年7月底開始，全國各地此起彼伏地開始了節(jié)能減排大沖刺，先是對“兩高”行業(yè)大范圍限電甚至斷電，后來此勢愈演愈烈，一些地方不僅對工業(yè)限電，甚至居民、醫(yī)院也遭停電。
　　節(jié)能減排搞突擊，把任務(wù)壓到最后一年，一方面說明一些地方?jīng)]有注重平時(shí)就要做好功課；另一方面，對減排指標(biāo)的約束性認(rèn)識還不夠，臨時(shí)采取行政手段只為求考核過關(guān)的意圖十分明顯。
　　從當(dāng)前我國的污染物排放強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展來看，減排應(yīng)是一項(xiàng)長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略，但“十一五”期間，偏偏是一些地方的臨時(shí)特別措施和突擊式命令屢建奇功。同時(shí)，過于濃重的行政色彩，對于減排來說也是一個(gè)極大的不穩(wěn)定因素，容易留下顧此失彼、松緊失度、按下葫蘆浮起瓢的后遺癥。因此，明確減排的法律地位以及政府的法律責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)減排的強(qiáng)制性，在當(dāng)前顯得舉足輕重。
　　一些地方在減排立法方面進(jìn)行了探索。2009年6月出臺的《河北省減少污染物排放條例》，把減排工作效果作為對相關(guān)部門和下級人民政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行政績考核的重要內(nèi)容。2010年12月頒布的《山西省減少污染物排放條例》，也第一次在法律意義上確定了地方政府及其行政部門和事業(yè)單位承擔(dān)污染減排的必履職責(zé)。
　　行政管理手段法制化
　　過去幾年的經(jīng)驗(yàn)表明，行政手段在一定程度上能有效化解減排考核與監(jiān)督的困境，但行政手段用到極限，必然面臨效果的弱化和效率的衰減，將一些行之有效的行政手段經(jīng)過完善后納入法制化軌道，當(dāng)成為推進(jìn)減排工作的一條重要途徑。
　　2010年10月，在四川省政府總量減排專題會議上，四川省副省長陳文華與減排任務(wù)重、重點(diǎn)減排工程進(jìn)展較慢、減排工作難度較大的9個(gè)市政府分管副市長進(jìn)行了約見談話，為如火如荼的減排之戰(zhàn)最后添了把柴。
　　“十一五”期間，從啟動(dòng)減排約談制，叫停違法開工項(xiàng)目，到區(qū)域限批、流域限批；從簽署減排軍令狀到建立減排預(yù)警調(diào)控制度，環(huán)保部門一次又一次挖掘政策空間，可以說是把手里的權(quán)限發(fā)揮到了極致。
　　2008年，新修訂的《水污染防治法》中把“區(qū)域限批”制度法制化，使“區(qū)域限批”制度從“風(fēng)暴”變成常規(guī)武器，使這項(xiàng)制度在實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)、打擊環(huán)境違法行為方面發(fā)揮了更大的作用。山西省的減排條例中，第一次將拒不執(zhí)行環(huán)保部門行政處罰作為區(qū)域限批的情形之一，顯示了限批制度在地方立法上的再度創(chuàng)新。
　　把一些行之有效的行政管理手段上升為法律，既強(qiáng)化了這些手段的威力，也為行政執(zhí)法監(jiān)管提供了有力的法律依據(jù)。
　　為市場機(jī)制保駕護(hù)航
　　借助行政權(quán)力推進(jìn)減排的手段畢竟有限，而激活減排原動(dòng)力的市場手段則遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有用盡。
　　利用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)減排，不僅易于被企業(yè)接受，同時(shí)也能降低行政成本。比如排污權(quán)交易，就能有效通過價(jià)格的杠桿作用，建立能夠反映污染治理成本的排污價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制，使企業(yè)減排的動(dòng)力大增。但排污權(quán)交易制度的法律基礎(chǔ)薄弱，缺乏關(guān)于排污權(quán)交易的法律或法規(guī)。
　　一些地方按照自己的理解進(jìn)行探索，出臺了地方性法規(guī)，對排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序等作出明確規(guī)定。
　　隨著相關(guān)法規(guī)逐步完善，排污權(quán)交易日漸推開。作為全國7個(gè)試點(diǎn)省份之一，自2009年3月18日始，湖北省排污權(quán)交易所共組織主要污染物排污權(quán)交易4次，共成交二氧化硫排污權(quán)2162噸、化學(xué)需氧量排污權(quán)292噸。排污權(quán)競拍既體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性，又促進(jìn)了企業(yè)減排積極性的提升。
　　如同排污權(quán)交易一樣，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，將減排與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤，將是未來減排亟待拓展的廣闊空間。而法律對市場機(jī)制的確立、經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新與實(shí)施起到不可替代的作用。
　　為解決上游污染下游這一問題，河北省2009年探索實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償金制度，“水質(zhì)超標(biāo)，扣地方財(cái)政的錢”，專項(xiàng)用于水污染綜合整治工程。這項(xiàng)制度的實(shí)施有效地遏制了上游向下游排污，使子牙河污染程度總體上呈下降趨勢，水質(zhì)正在逐漸改善。
　　對于這一實(shí)踐證明較為有效的經(jīng)驗(yàn)做法，河北省在減排條例中將其上升到法規(guī)的高度進(jìn)行規(guī)定:因污染物排放總量超過控制指標(biāo)，造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染加劇或者環(huán)境功能下降的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)向相鄰地區(qū)支付生態(tài)補(bǔ)償金。
　　總體來說，在我國現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)中，行政控制性規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性規(guī)定少，今后環(huán)境資源立法應(yīng)當(dāng)更多地提倡運(yùn)用財(cái)政、稅收、價(jià)格等手段，通過法律來為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施提供依據(jù)與保障。